기획- 새만금 2호방조제 관할권 확보 과정과 전망

  새만금은 시작부터 논란이 많았다. 단순히 섬을 연결하거나, 만에 뚝을 쌓아 간척지를 만드는게 일반적인 간척사업이었다면, 새만금은 세계적으로 유래를 찾아보기 힘든, 강의 하구를 막아 새로운 땅을 만드는 사업이기 때문이다, 그것도 강이 하나가 아닌 만경강과 동진강의 항문을 막는 사업이기 때문에 대재앙이 올 수 있으므로 자연그대로 후손에게 물려줘야 한다는 주장이 설득력을 얻기에 충분했다.

  1991년 11월 28일 기공식 이후, 논란이 지속되는 가운데 기공 17년만인 2006년 4월 새만금방조제 끝물막이 공사가 완료됐고, 수많은 정치인들은 지난 30년간 수시로 새만금을 우려먹으며 시민들에게 끊임없이 장밋빛 꿈을 제시했다. 

  아득했던 새만금이 모습을 드러내고 내부개발계획이 수립되면서 우리시와 군산시, 부안군의 싸움이 본격적으로 시작됐다. 3개 시군 모두가 욕심을 낸 곳은 2호 방조제다. 새만금신항과 국제업무도시, 스마트수변도시 등이 계획돼 있어 새만금의 실질적 노른자이기 때문이다.

  3개 시군의 치열한 영토싸움은 한치의 양보도 없이 지난 15년동안 이어졌고, 새만금 준공 11년만에 대법원 최종선고로 3개 시군에 나뉘어졌다.

  본지는 시민들의 이해를 돕고자 새만금 소송의 성격부터 진행과정, 소송이 담고 있는 의미, 앞으로 예상되는 분쟁 등에 대해 짚어보고자 한다.

1- 2009년 11월 김제문화예술회관 대공연장에서 전북도민 화합과 상생발전을 위한 '새만금지구의 합리적인 행정구역 설정 방안 포럼'이 있었다.

새만금 우리 몫 찾기 서막 올라

  2006년 4월 새만금방조제 끝물막이 공사 완료 이후 우리시는 행정구역에 대한 섣부른 문제 제기가 새만금 내부개발 추진의 발목잡기가 될 것을 우려해 목소리를 내지 않았다. 그러나 군산시가 해상경계선을 기준으로 새만금의 71.1%를 차지하려는 속내를 드러내자 전략적 대응을 시작했다.
  새만금 행정구역 논란이 일기 오래전인 2005년 6월 야인이었던 이건식 전 시장은 본지에 '새만금은 김제 땅이다'는 기고를 통해 새만금의 역사성, 새만금명칭의 유래 등을 논거로 새만금은 김제땅임을 일관되게 주장했었다.
  시장 취임 직후에는 새만금 정책관련 부서(기획감사실 정책개발 T/F팀)를 신설했고, 2009년에는 국회의원, 기관·사회단체장, 향우회, 시민 등을 주축으로 1천여명이 참여하는 새만금공동발전범시민위원회(위원장 여홍구)를 출범시키기도 했다.
  당시 일부에서는 "이길 수 없는 싸움 아니냐"는 회의적 시각도 있었지만, 이건식 시장은 새만금지역 합리적 행정구역 설정을 위한 각종 토론회와 학술발표, 도민 서명운동 등이 펼치며 새만금 우리땅 찾기를 차근차근 준비했다.

2- 중분위 발표 다음날 당시 이건식 시장이 시청에서 기자회견을 갖고 행정안전부 중분위의 결정에 대해서 '행정적·법적 대응'으로 나서겠다고 목소리를 높였다.

3·4호 방조제 관할권 싸움은 사전 포석

  지난 2010년 3월 31일 행정안전부가 '새만금지역 행정구역 결정 신청 공고'를 통해 우리시와 군산시, 부안군의 주장과 농림수산식품부의 의견을 공개하고, 20일 이내에 의견서 제출을 요구했었다.
  이후 새만금방조제 전체구간에 대한 행정구역 결정이 조기에 이루어질 수 없으므로, 방조제 중 지자체간 이견이 없는 구간에 대해 우선 결정하기로 하고, 같은해 10월 27일 우리시와 부안군이 점유권을 주장하고 있지 않은 3·4호 방조제 구간(비응도-신시도,14㎞)과 명소화 부지인 내측 매립지 195ha를 군산시 관할로 결정했다.
  발표 다음날 우리시에서는 기자회견을 갖고 '중앙분쟁조정위원회 결정'을 반박하면서 대법원에 부안군과 함께 안전행정부 장관을 상대로 새만금 방조제 일부구간 귀속 지방자치단체 결정 취소소송을 제기했다.

해상경계선 불합리의 논리 펼쳐
 
  대법원에 소를 제기한 우리시는 '새만금지구 일부구간결정 반대 비상대책위원회'(위원장 여홍구)를 결성해 조직적인 투쟁에 돌입했다.
   위원회는 한국농어촌공사 새만금사업단을 방문해 새만금 3~4호 방조제의 지적측량 중단을 요구하는가하면 부안군과 연대해 공동 대응을 모색했고, 서울과 우리시에서 수차례에 걸친 토론회를 갖고 해상경계선의 불합리를 지적했다.
  2013년 4월 29일에는 헌정사상 처음으로 대법관 4명(박병대·고영한·김창석·양창수)이 새만금을 방문해 현장검증을 가졌다.
  이 자리에서 이건식 전 시장은 "다기능부지의 시급성을 이유로 3·4호 방조제 관할결정이 이뤄졌지만 현재 미개발 상태이며, 오히려 지금 당장 개발이 시급한 김제 농업용지 5공구에서는 올해 상반기 착공식이 예정되어 있으므로 본격적인 개발을 위해서 매립지의 전체적 행정구역을 설정해야 한다"는 점과 함께 기존의 해상경계선으로 경계획정을 할 경우의 불합리한 점을 현장에서 보여줬다.

겉으론 졌지만 내용은 이겼던 소송

  2013년 11월 14일 대법원은 김제시장과 부안군수가 함께 안전행정부 장관을 상대로 제기한 소송을 기각하고, 소송비용을 원고가 부담하라고 판결했다.
  하지만 원고 패소판결을 내린 대법원이 이유문에서는 대법원 사상 유례가 없을 정도로 많은 지면을 할애하면서 향후 새만금 방조제 뿐만 아니라 내측매립지까지 새만금 전체지역에 대해 구체적인 관할 결정기준을 제시했다.
  대법원은 이유문에 ▲해상경계선만에 의하여 그 관할구역이 구획되어서는 합리적인 경계설정이 될 수 없다 ▲새만금 관할결정기준으로 연접성을 제시하면서 군산 연접지구, 김제 연접지구, 부안연접지구로 구분하고, 각 연접부분 매립지는 각각 군산시, 김제시, 부안군에 귀속시키는 것이 합리적이다 ▲군산시, 김제시, 부안군의 해양접근성도 형평에 맞게 고려할 필요가 있다고 명시했다.
  따라서 소송은 기각됐지만, 우리시가 소송을 통해 얻고자 했던 점이 모두 이유문에 적시되면서 우리시의 궁극적인 목표였던 2호방조제를 확보하는데 유리한 고지를 점했다.

3- 헌정사상 처음으로 대법관 4명이 현장을 방문해 현장검증을 가졌다.  

중분위, 2호 방조제 '김제 관할'

  대법원의 이유문은 당시 행안부 중앙분쟁조정위원회 판단의 중요한 근거로 작용했다.
  2015년 10월 26일 '지방자치단체 중앙분쟁조정위원회'(이하 중분위·위원장 홍정선)는 1호 방조제 구간(4.7 km)은 부안군으로, 2호 방조제 구간(9.9 km)은 우리시 관할로 귀속할 것을 심의·의결했다.
  홍정선 중분위위원장은 "새만금 1·2호 방조제의 귀속 지방자치단체를 결정함에 있어 국토의 효율적 이용, 행정효율성, 주민편의, 역사성, 경계구분의 명확성과 용이성, 그리고 대법원 및 헌법재판소의 최근 결정까지 종합적으로 고려했다"고 밝혔다. 이어 "관계 지자체와 주민들이 '상생협력 차원'에서 중분위 결정 취지와 내용을 이해하고 수용해 줄 것"을 당부했다.

땅 찾기 싸움 2라운드 시작

  군산시가 대법원 판결로 3·4호 방조제 관할권을 확보했지만, 이유문에서의 불길했던 조심이 현실로 나타나자 즉각 소송을 시작했다. 우리와 한배를 탓던 부안군도 내심 2호 방조제 확보가 목적이었기 때문에 과거의 어장도를 기준으로 2호 방조제 관할을 주장하면서 군산시와 연대해 2015년 11월 27일 대법원에 '새만금 1·2호 방조제 귀속 지방자치단체 결정 취소소송'을 대법원에 제기했다. 이후 군산시는 2016년 1월 11일 행정자치부장관 등을 상대로 헌법재판소에 권한쟁의심판도 제기했다.

헌재, 군산시의 요구 각하

  헌법재판소는 지난해 9월 24일 대심판정에서 헌법재판관 9명 전원이 참석한 가운데 군산시의 관할권 권한쟁의심판을 각하했다.
  "공유수면 매립지 관할 경계는 지방자치법에 따라 행정안전부 장관이 결정하며 법에 따라 관할 결정이 되므로 군산시의 자치권이 침해되었다고 보기 여렵다"면서 "공유수면 매립지 관할 경계는 더 이상 헌재가 판단할 사항이 아니라"는 의견이 7:2로 우세해 군산시의 청구가 각하됐다.
  지난 2004년까지만해도 헌재는 매립지 분쟁에 대해 해상경계선을 기준했으나, 2009년 매립지 관할 구역에 관한 지방자치법이 개정되면서, 행정안전부장관이 정한 지방자치법에 근거하고 있기 때문이다.

대법원, "2호 방조제는 김제꺼"

  대법원은 지난달 14일 오전 10시 군산시와 부안군이 제기한 새만금 1.2호방조제 귀속 지방자치단체 결정 취소 요구를 기각하고 원고 패소로 판결했다.
  대법원은 "해상의 공유수면 매립공사로 인한 매립지는 종전에 존재하지 않았던 토지가 새로 생겨난 경우에 해당하고, 국가가 지방자치법에 따라 관할 지방자치단체를 정해야 하며, 그전까지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다"는 입장과 함께 행정안전부 결정에 재량권 일탈 또는 남용의 위법이 없다고 판단했다.
  대법원 최종 판단에 따라 새만금 지역은 만경강과 동진강의 흐름에 따라 새만금 1호 방조제(부안 대항리~가력도)는 부안군, 2호 방조제(가력도~신시도)는 우리시, 3·4 방조제(신시도~비응도)는 군산시 관할로 결정됐다.

군산시, 쉽게 물러나지 않을 듯

  대법원 최종 판결로 새만금 1·2호 방조제의 관할권이 확정됐지만, 군산시 정치권은 군산시민들에게 무능으로 보일 수 있기 때문에 쉽게 물러서지 않을 태세다.
  군산시의회는 대법 판결 다음날인 25일 임시회를 열어 "대법원이 지역의 역사성을 고려하지 않은 채 위헌 소지가 있는 지방자치법을 토대로 한 아쉬운 결정을 했다"며 "지방자치법의 위헌 여부에 대해 헌법소원 심판 등 법적 대응을 하겠다"고 밝혔다. "신규 매립지에 대한 명확한 결정 기준이 없어 행정안전부 중분위가 자의적 판단을 할 수 있도록 한 것은 헌법 제117조의 지방자치권을 침해한 것"이라는 것이다.
  군산의 신영대 국회의원과 군산시도 군산시의회와 같은 입장을 보이며 "헌법소원심판에서 위헌으로 결정될 경우 위헌 취지에 따라 1·2호 방조제 대법원 소송은 재심해야 한다"면서 "시가 취할 수 있는 모든 법률적 조치를 다하겠다"고 밝히고 있다.
  부안군의회도 지난 5일 임시회에서 성명을 통해 "앞으로 진행될 새만금방조제 내부 매립지의 행정구역 결정시 종합적인 주민의 생활실태, 지역 특성, 형평성 등을 고려해 방조제 내부의 행정구역 관할권은 반드시 부안군으로 결정되어야 한다"고 주장했다.

4- 대법원이 직접 지도를 제작해 A(군산 연접지구), B(김제 연접지구), C(부안 연접지구)로 구분하고, 각 연접부분 매립지는 각각 군산시, 김제시, 부안군에 귀속시키는 것이 합리적이다고 밝혔다.

치밀하고 철저하게 미래를 준비해야

  대법원 최종 선고에서 승리했다고 자만하면 안된다. 군산시가 헌법소원을 예고하고 있고, 군산에 비하면 우리시의 지역세가 약하기 때문에 이건식 전 시장이 그랬듯, 철저한 논리개발과 인적 인프라 구성도 필요하다.
  또 향후 땅 찾기 싸움 3라운드로 펼쳐질 수 있는 새만금신항의 운영에 대해서도 방심은 금물이다. 신항이 2호 방조제와 연접해 있지만, 신항의 방파제는 군산시 구역에 있고, 신항개발 4단계 공사가 진행되면 군산 행정구역인 비안도의 두리도와 연결될 수 있기 때문이다. 
  또 일부에서 제기되고 있는 새만금 특구 조성에 대해서도 대비해야 한다. 새만금 지역 행정체계 조정이나 특별지방자치단체 등을 검토하고 있는 것으로 전해지기 때문이다.

5- 대법원 최종선고 후 우리시 관계자들이 만세를 부르고 있다.